5月29日，国务院印发《2024-2025年节能降碳行动方案》。《方案》从总体要求、重点任务、管理机制以及支撑保障等四方面对2024-2025年节能降碳工作做出整体部署和安排。细化到建材行业，《方案》要求，要加强建材行业产能产量调控、严格新增建材项目准入、推进建材行业节能降碳改造。以往相关政策发布，多是工信部、发改委、生态环境部等部委承担，此次国务院亲自下场，重要性和意义不言而喻，那么新政策对水泥行业将产生哪些影响呢？笔者认为，主要有以下四点。
一、加强产量监测预警 推进水泥行业纳入碳排放市场进程
《方案》要求，加强建材行业产能产量调控。加强建材行业产量监测预警，推动水泥错峰生产常态化。其中加强产能产量监测是首次提出，这有别于以往政策。数据显示，2023年中国碳排放总量126亿吨，其中水泥行业碳排放量12.1亿吨，占比9.6%，仅次于电力和钢铁行业，水泥产量是影响碳排放量的重要因素。笔者认为，加强产量监测，一方面，意在摸清水泥企业真实产量数据，为水泥行业纳入碳排放市场提供完整、准确的基础数据支撑；另一方面，依据现有碳排放水平并通过错峰生产常态化，严格调控水泥产量，倒逼企业通过提高能效、降低排放来进行生产，营造节能、绿色、健康的行业生态环境。
图1：2020年后水泥行业碳排放量逐年减少
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另外，文件中也提到“稳妥扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，逐步推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式。”、“建立与节能降碳目标管理相适应的能耗和碳排放统计快报制度，提高数据准确性和时效性。”等。目前生态环境部已经建立了包含水泥行业的碳排放管理平台，要求水泥企业每月在平台上报包括产量，能耗、碳排放等各项数据，且年度进行第三方审核；2024年4月3日出台《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产》征求意见稿，对水泥行业碳排放核算方式进行了修订。总的来看，水泥行业纳入全国碳排放权交易市场脚步渐进，但是仍然没有明确公布时间表。
二、落实产能置换 产能总量控制
《方案》指出，严格落实产能置换，到2025年底，全国水泥熟料产能控制在18亿吨左右。
水泥大数据显示，截至2024年5月底，全国熟料产能（不含港台地区）17.8亿吨，近年来稳中有降。另外，据水泥大数据研究院统计，当前在建熟料条线27条，合计产能3862万吨，筹建条线48条，总产能7523万吨，在/筹建产能依然庞大。《方案》出台，有利于遏制新增产能建设势头，这将在一定程度上缓解产能进一步过剩矛盾。不过，由于产能置换激活不少僵尸产能，加之近年来技改投入增加，导致超产现象严重，真实产能或超23亿吨。鉴于目前业界对产能置换政策意见较大，预计新的产能置换办法可能不久后将会出台。
图2：近年来熟料产能维持18亿吨上下
数据来源：水泥大数据
三、严格新增项目准入 加大淘汰力度
《方案》强调，新建和改扩建水泥项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，到2025年底，水泥行业能效标杆水平以上产能占比达到30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。值得注意的是，尽管不少地区新建项目按照能效达到标杆和环保A级“双标准”执行，但从政策层面看，《方案》首次要求新建和改扩建项目能效达到标杆和环保A级，这将严控新增产能上马建设，加快节能降耗进程。截至2020年年底，全国标杆产能占比在5%，能效低于基准产能占比24%。经过三年时间的节能降碳改造，企业的能效水平整体提高，不少龙头企业标杆产能占比已超30%，其中华新水泥（600801）吨熟料综合能耗更是达到94.69 kgce/t，标杆产能占比在60%以上，傲视群雄。笔者预计，当前全国标杆产能比重预计在15%~20%，新政策出台后，节能改造进程将继续加快，到2025年水泥行业完成标杆产能占比30%的目标困难不大。不过，当前能效在基准水平以下产能仍有相当比重，目前水泥需求下滑，价格深跌，部分企业亏损严重，在此背景下再拿出巨资进行改造比较困难，预计会有部分低效企业提前淘汰出局。
表1：2023年部分龙头企业能耗情况
数据来源：水泥大数据
四、优化用能结构 节能降碳改造加速
《方案》要求，优化建材行业用能结构，推进用煤电气化。2024-2025年，建材行业节能降碳改造形成节能量约1000万吨标准煤、减排二氧化碳约2600万吨。 水泥生产工艺中，熟料制备阶段是耗能和排放的主要环节。我国水泥需求已经进入下行期，除了因产量下降能源消耗自然减少外，通过优化用能结构，加快使用替代燃料也是节能降碳的重要途径。当前我国水泥行业替代燃料使用量偏低，热值替代率在3%-5%，远低于欧美发达国家。随着新政策出台和落地，预计水泥行业在用能结构上将加速调整，逐步提高替代燃料使用率，为如期实现节能降碳目标贡献重大力量。
图3：煤炭消耗量下降
数据来源：水泥大数据